Hacienda pública

In this Public Finance text the author treats, as always, the topic with great relevance. First of all, he presents the great objectives that public finances seek. And the second topic develops public spending, which, in recent years, has taken great prominence in financial studies.

The third chapter addresses the history and general theory of public revenues. An analysis of the general features of the main national taxes is the subject of the fourth chapter; the fifth is dedicated to the budget issue. The sixth chapter focuses the topic on public debt. The seventh takes a general look at the fiscal aspects of decentralization. And finally, the eighth chapter exposes the royalty regime, including the recently approved reform, as well as developing the so-called fiscal rule as a control mechanism in the management of public finances. At the end, a selected bibliography is included, from both national and foreign authors, on public finances, which aims to guide students who wish to delve deeper into the subject. This edition is the fruit of several years of university teaching around the immense topic of Public Finance.

Few issues are as current for the country as this one, in which many aspects come together in an interdisciplinary perspective, while it is increasingly clear that the economic and social future of any country, and of course Colombia, depends to a high degree of the health of its public finances. Hopefully this book can constitute a useful contribution to that great purpose.

CONTENIDO

PRESENTACIÓN

CAPÍTULO PRIMERO

INTRODUCCIÓN A LA HACIENDA PÚBLICA

I. Descripción del objeto de la Hacienda Pública

II. Enfoque dogmático y positivo

III. Los propósitos de la Hacienda Pública

A. El suministro de bienes colectivos

B. La función redistributiva de la Hacienda Pública

1. La neutralidad fiscal

2. Objetivos de la función redistributiva

3. Formas de redistribución

a. Reparto personal de las rentas

b. Reparto funcional de las rentas

c. Reparto sectorial o territorial

4. La eficacia redistributiva de los diversos instrumentos fiscales

d. Reparto entre agregados económicos

C. La función estabilizadora

1. El consumo y la inversión

2. La estabilización económica en los países en vías de desarrollo

IV. Hacienda Pública y desarrollo

A. Las finanzas públicas y la formación de capital

B. Contribución de las finanzas públicas al desarrollo económico

C. Contribución de las finanzas públicas a la equidad, indispensable para el desarrollo económico

D. Teoría de la elección pública ("public choices")

V. Formación histórica del derecho de la Hacienda Pública

A. Cameralistas

B. El nacimiento de la autonomía científica de la Hacienda Pública como disciplina jurídica especializada: la obra de Oreste Ranelletti

C. El primer libro de Hacienda Pública que se escribió en Colombia

VI. Sociología de la Hacienda Pública

A. Tipología de los "sistemas fiscales"

1. Sistemas fiscales en estados socialistas y en estados capitalistas

B. Sistemas fiscales según la presión de carga tributaria que imponga cada uno de ellos

C. Sistemas fiscales según se apoyen más en los tributos directos o en los indirectos

D. Sistemas tributarios propios de países industrializados y de países en vías de desarrollo

CAPÍTULO SEGUNDO

EL GASTO PÚBLICO

I. El concepto de "gasto público"

II. La ley de Wagner

III. Críticas a la ley de Wagner

IV. La tendencia secular al crecimiento del gasto público

V. El aporte keynesiano a la teoría del gasto público

VI. El gasto público y su eficiencia-la demanda agregada

VII. Tendencia del gasto público en Colombia

VIII. Ubicación constitucional del concepto de "gasto público"

IX. Subsidios

X. Diferencia entre subsidios y auxilios

XI. Informe de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública, 2017

CAPÍTULO TERCERO

INGRESOS FISCALES

SECCIÓN PRIMERA

EVOLUCIÓN FISCAL DE COLOMBIA

I. Estructura fiscal de la Colonia

II. Diversas épocas de la tributación en América

III. Clasificación de los tributos coloniales

A. Impuestos directos

1. Tributo de indios

2. Bula de cruzada

3. Medias anatas

4. Mesada eclesiástica

5. Otros impuestos a los eclesiásticos

6. Enajenación de oficios o cargos públicos

7. Donativos graciosos

B. Impuestos indirectos

1. Los diezmos

2. Quintos reales

3. Venta de tierras realengas

4. Almojarifazgo

5. Avería

6. Alcabala

7. Armada de Barlovento

8. Derechos sobre puertos

C. Rentas estancadas

1. El elemento fiscal en la "revolución comunera"

2. El contexto fiscal del Memorial de agravios

3. "La consolidación de los vales reales": una buena fórmula financiera para la metrópoli, pero una costosa operación política para España

4. Historia fiscal de la renta del tabaco. Siglos XVIII y XIX

a. Antecedentes

b. ¿Por qué el tabaco era un producto que se prestaba satisfactoriamente para generar una renta estancada?

c. La instauración del monopolio del tabaco en el Virreinato de la Nueva Granada

d. El monopolio del tabaco durante la época republicana

5. La renta del aguardiente: del estanco colonial al monopolio republicano

a. Período colonial

b. Período republicano (siglo XIX)

c. Hacia el artículo 336 de la Constitución Política

- La expedición de la Ley 1816 de 2016

- Monopolio de producción de licores destilados

- Titularidad y destinación

d. Conclusiones generales

IV. La situación fiscal al comienzo de la República

V. Don José María del Castillo y Rada

- La lucha contra la alcabala

- El tributo indígena

- Las rentas estancadas

A. La tributación directa en los albores de la Independencia

B. La tributación directa como ideal fiscal en el siglo XIX

C. Nacimiento del impuesto a la renta: la obra decisiva de don Esteban Jaramillo

D. Las reformas de 1918, 1928 y 1935: de un impuesto a la renta cedular a uno integrado

E. Otras modificaciones históricas y perspectivas F. La tributación sobre el comercio exterior

G. ¿Cómo entendía el impuesto Castillo y Rada?

H. Castillo y Rada y sus acentos fisiocríticos

I. Castillo y Rada y su visión del gasto público

J. Los empréstitos externos

K. El balance

VI. La primera mitad del siglo XIX hasta la reforma de 1850

VII. Los avances hacia la tributación directa

VIII. La "prosperidad al debe" y la crisis de los años treinta

IX. La reforma tributaria de 1935

X. Esteban Jaramillo

Anexo

A. Memorias de la posguerra (1919 y 1921)

1. Impuesto a la renta: ingrediente de estabilidad

2. El ingenio de las cédulas de tesorería

3. Los billetes ingleses

4. El monopolio de emisión

B. Memorias de la "prosperidad al debe" (1927 y 1928)

1. El desorden en las obras públicas

2. Crédito externo para inversión productiva

3. El equilibrio presupuestal

C. Memorias de la gran crisis (1932, 1933 y 1934)

1. Primera fase: el manejo ortodoxo de la crisis

2. Segunda fase: el manejo heterodoxo o pragmático 3. Las finanzas de la guerra

SECCIÓN SEGUNDA

CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS

XI. Clasificación de los ingresos públicos

XII. Los ingresos tributarios y el hecho imponible: distinción entre impuestos, tasas y contribuciones especiales

XIII. Concepto de "tributo"

A. El tributo debe ser establecido por la ley

B. Se trata de una prestación de carácter personal y pecuniario a favor del Estado y a cargo del contribuyente

C. El Estado impone el tributo en ejercicio del poder de imperio y para atender fines estatales

XIV. La clasificación de los tributos debe observar más la sustancia que el formalismo (análisis de las diversas denominaciones de tributos que utiliza la Constitución colombiana)

XV. El concepto de "tributo" a través de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional

XVI. El impuesto. Concepto y características distintivas

A. Es un tributo desvinculado de la actividad estatal

B. Es un tributo que se debe diseñar observando el criterio de la "capacidad de pago"

C. El impuesto, en principio, sirve para sufragar los costos de los servicios de carácter indivisible que presta el Estado

D. El principio de la capacidad contributiva, y sus vínculos con los principios de generalidad e igualdad

E. Finalidad de los impuestos

F. Fines fiscales o extrafiscales

G. Los fines extrafiscales de la tributación ecológica

1. La polémica del doble dividendo de la tributación ambiental

2. Tipología de los tributos ambientales: tasas redistributivas y compensatorias, y mercado de bonos ambientales

H. Noción del impuesto

1. La polémica Schumpeter-Goldsheid

XVII. Tasas

A. Diferencia entre tasa e impuesto

XVIII. Contribuciones (especiales y parafiscales)

A. Contribuciones parafiscales

XIX. Precios públicos y tarifas

XX. Diferencias y similitudes entre tasas y precios públicos (conclusiones de las XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario)

XXI. Ingresos ordinarios y extraordinarios

XXII. Rentas de dominio público

XXIII. Las utopías del impuesto único

A. Los fisiócratas

B. Impuestos únicos propuestos en el siglo XVII: el "medio general" en España y el "diezmo real" en Francia

C. Impuestos únicos sobre el capital

D. Impuestos únicos sobre los gastos

E. Otros impuestos únicos

F. Conclusiones

CAPITULO CUARTO

PRINCIPALES IMPUESTOS DEL GOBIERNO CENTRAL

I. Introducción

II. Historia del impuesto de renta (Europa y Estados Unidos)

III. Historia del impuesto de renta en Colombia

IV. Concepto de "ingresos fiscales"

V. Determinación de la renta

VI. Efectos de la inflación sobre la tributación

VII. Retenciones y anticipos

VIII. Las amnistías

IX. Las presunciones

X. Impuesto a las sociedades

XI. Características del impuesto a la renta sobre las sociedades

XII. ¿Es transferible el impuesto sobre las sociedades?

XIII. Integración de la tributación entre las sociedades y sus socios

XIV. Impuestos complementarios al de renta

XV. Tendencias de las modernas reformas tributarias en cuanto al impuesto de renta

XVI. Impuestos a las ventas. Evolución

XVII. Impuesto al valor agregado

A. Malformaciones del IVA Colombiano según informe de la Comisión de Expertos En Beneficios Tributarios (2021)

1. Introducción

2. Dignóstico general del IVA en Colombia

3. Insatisfactorio efecto distributivo de los beneficios del IVA

4. El IVA en Colombia: gran foco de evasión

5. ¿En qué tipo de beneficios tributarios se concentran mayores costos en términos de ingresos no percibidos por IVA?

6. La arquitectura actual del IVA en Colombia en vez de fomentar la formalización de la economía parece estimular la informalidad

7. El IVA sobre la inversión en activos fijos: otra malformación

8. El espejismo fiscal de las exclusiones

9. El mantra político cuando de imponer el IVA a los alimentos básicos se trata

10. Conclusiones

XVIII. Impuesto de aduana

XIX. Impuesto a las transacciones financieras

XX. Impuesto al patrimonio

A. Una nueva visión del impuesto al patrimonio. ¡Puede ser permanente?

XXI. Los retos de la internacionalización de las economías frente a la tributación en el siglo XXI

XXII. La financiación de la seguridad social pensional y la Hacienda Pública contemporánea

A. Sostenibilidad

B. Las pensiones como factor redistributivo o concentrador del gasto público

C. Mercado de capitales y pensiones

D. Coberturas

E. Pasivos pensionales de las entidades territoriales

F. Conclusiones

XXIII. Teoría del gasto fiscal

CAPÍTULO QUINTO

PRESUPUESTO

I. La importancia del presupuesto en la sociedad moderna

II. El proceso histórico de formación de la noción de "presupuesto"

III. Diversas doctrinas sobre la naturaleza jurídica del presupuesto

A. Teoría dualista

B. El presupuesto como acto-condición

C. El presupuesto como acto jurídico complejo

D. El presupuesto como acto político

E. El presupuesto como ley formal y material

IV. Formación histórica del concepto de "presupuesto"

A. El conflicto constitucional prusiano (1862-1866) y el origen del derecho presupuestal

B. Teorías sobre la naturaleza jurídica del presupuesto

C. La crisis del concepto decimonónico de "derecho presupuestal"

V. Concepto jurídico del presupuesto

VI. Los principios presupuestales

A. Principio de legalidad o de competencia

B. Principio de la unidad presupuestal

C. Principio de anualidad

D. Principio de universalidad

E. Principio de unidad de caja

F. Principio de equilibrio presupuestal

G. Principio de planificación

H. Principio de programación integral I. Principio de especialización

J. Principio de inembargabilidad

K. Principio de coherencia macroeconómica

L. Principio de sostenibilidad y estabilidad fiscal

VII. Naturaleza jurídica del estatuto orgánico del presupuesto

VIII. Cobertura del estatuto orgánico del presupuesto

IX. El sistema presupuestal

X. Consejo Superior de Política Fiscal

XI. Presupuesto de rentas y recursos de capital

A. Ingresos corrientes

B. Contribuciones parafiscales

1. Origen preconstitucional del concepto

2. El marco constitucional

3. ¿Deben figurar las contribuciones parafiscales en el presupuesto nacional?

4. ¿Es la "parafiscalidad" un concepto útil?

C. Fondos especiales

D. Recursos de capital

1. Los recursos del balance del tesoro

2. Los recursos de crédito interno y externo

3. Los rendimientos de operaciones financieras

4. El mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio

5. Las donaciones

6. El excedente financiero de los establecimientos públicos

7. Las utilidades del Banco de la República

E. Ingresos de los establecimientos públicos

XII. Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones

XIII. El gasto público social

XIV. Los diversos tipos de apropiaciones

XV.  Distinción entre gastos de funcionamiento y gastos de inversión

XVI. Preparación del presupuesto

XVII. Cálculo de los ingresos

A. Método automático

B. Método del año penúltimo

C. Método del recaudo

XVIII. ¿Quién prepara el presupuesto?

XIX. Presentación del presupuesto

XX. El presupuesto complementario

XXI. Estudio del presupuesto en el Congreso

XXII. Restricción a la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público

XXIII. Repetición del presupuesto

XXIV. Liquidación del presupuesto

XXV. Ejecución del presupuesto

A. El programa de caja

B. Recaudo de rentas

C. Modificaciones al presupuesto

1. Créditos adicionales (suplementales y extraordinarios)

2. Desconstitucionalización de los créditos suplementales y extraordinarios

D. Reservas de apropiación y de caja

XXVI. El control presupuestal

A. Control político

B. Control financiero y económico

C. Control fiscal

1. Principios del control fiscal

2. Los sistemas de control

3. Control posterior y selectivo

4. El contador general

XXVII. Eliminación de rentas con destinación específica

XXVIII. Crédito público

XXIX. Principios de tributación

A. Principio de equidad

B. Principio de eficiencia

C. Principio de progresividad

D. Principio de no retroactividad

E. Desarrollo del principio de no retroactividad

F. Principio de legalidad

XXX. Servicios públicos

XXXI. Banca central

XXXII. Planeación

XXXIII. Planeación y presupuesto

A. El Plan Nacional de Desarrollo (art. 339 C. P.)

1. La parte general

2. El plan de inversiones públicas

B. La planeación como sistema y como instrumento de participación (art. 340 C. P.)

C. Elaboración y discusión del Plan de Desarrollo (art. 341 C. P.)

1. Preeminencia de la ley que adopta el plan de inversiones

D. Ley orgánica de planeación (art. 342 C. P.)

E. Evaluación de gestión y resultados (art. 343 C. P.)

F. Organismos departamentales de planeación (art. 344 C. P.)

G. Coordinación fiscal entre el ámbito nacional y el territorial (art. 352 C. P.)

H. Prohibición de auxilios o donaciones a personas de derecho privado (art. 355 C. P.)

I. Control interno

J. Nuevas tendencias en materia presupuestal

1. La ley conocida como de "responsabilidad fiscal" (Ley 819 de 2003) hace parte del estatuto orgánico del presupuesto

K. Vigencias futuras

CAPÍTULO SEXTO

LA DEUDA PÚBLICA

I. La historia de la deuda pública

II. Clasificación de la deuda pública

III. Deuda consolidada y deuda flotante

IV. Concepto general de "déficit"

V. Maneras de financiar el déficit

VI. Diversos conceptos de déficit

A. Déficit presupuestal

B. Déficit fiscal

C. Déficit de operaciones efectivas

D. Déficit de tesorería

VII. El origen político del déficit fiscal

VIII. Operaciones de tesorería

IX. Operaciones de mercado abierto

X. Antecedentes de las operaciones de mercado abierto

XI. Crisis de la deuda externa latinoamericana

XII. El ajuste cambiario de finales de los años noventa, liberación de la banda cambiaria

XIII. Manejo dado por Colombia a la deuda externa

A. Moratoria de pago de capital

B. Reprogramación o refinanciación

C. "Refunding" y "roll-over"

D. Moratoria en pagos de interés

E. Capitalización de intereses

F. El repudio de la deuda

G. Condonación o alivio a la deuda

XIV. El crédito público en la nueva Constitución

XV. Estado actual de la deuda pública

XVI. El endeudamiento público y las leyes de responsabilidad fiscal

A. Planteamiento general

B. Marco constitucional

C. Ley 358 de 1997 (ley de los semáforos)

D. Indicadores de solvencia y sostenibilidad

E. Ley 617 de 2000 (concepto de gastos de funcionamiento e ingresos corrientes de libre destinación)

F. Relaciones máximas entre gastos de funcionamiento e ingresos de libre disposición

G. Viabilidad financiera de departamentos y municipios

H. Comparación entre las metodologías seguidas por la Ley 358 de 1997 y la Ley 617 de 2000

I. Reestructuraciones de la deuda

XVII. Ubicación jurídica de la deuda pública

XVIII. Riesgos fiscales

XIX. Operación de sustitución de pasivos con TES

XX. El concepto de deuda pública en la nueva regla fiscal

XXI. Concepto de sostenibilidad de la regla pública

XXII. ¿Es la deuda pública equivalente a un impuesto?

CAPÍTULO SÉPTIMO

FINANZAS TERRITORIALES

I. Planteamiento general

II. Contexto histórico

III. ¿Descentralización o autonomía?

IV. Las transferencias de recursos nacionales hacia departamentos y municipios

V. El situado fiscal

VI. Participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación

VII. Participación en las regalías

VIII. Clasificación de los ingresos de las entidades territoriales

IX. Departamento

X. Municipio

XI. Las transferencias en la Constitución

XII. Desafíos de la descentralización

XIII. Acto Legislativo n° 1 de 2001

A. Propósito de la reforma

B. Contenido del acto legislativo

XIV. El Acto Legislativo n.° 4 de 2007

XV. La segunda generación de las reformas descentralistas en América Latina

A. Introducción

B. Los propósitos de la descentralización

C. Dimensión política de la descentralización

D. El debate de la regionalización

E. La descentralización y la eficiencia del gasto público

F. La descentralización y los balances macroeconómicos

XVI. Autonomía tributaria de las entidades territoriales

A. Impuestos de industria y comercio, alumbrado público y estampillas, como ejemplos del desorden en que ha caído la tributación local

B. El catastro

C. Reflexiones de Alfonso López Michelsen sobre la descentralización y el federalismo desde el punto de vista fiscal

D. Reflexión final sobre el catastro multipropósito

Conclusiones

CAPÍTULO OCTAVO

RECIENTES REFORMAS

Nuevo "régimen de regalías", "sostenibilidad fiscal" y "regla fiscal"

I. Reforma al régimen de regalías

A. Introducción

B. "Régimen de regalías" antes de 1991

1. Contratos de concesión y asociación

a. Ecopetrol: el inicio de un nuevo modelo

C. Regalías en la Constituyente de 1991

D. Desarrollo legal del régimen de regalías desde la Constitución de 1991

1. Ley 141 de 1994: eje del sistema de reparto y distribución de regalías

E. Reforma del marco constitucional

1. Acto Legislativo 05 de 2011

F. El Sistema Presupuestal de Regalías

1. Regulación del Sistema Presupuestal de Regalías (tít. v, Ley 1530 de 2012)

a. Sistema Presupuestal del Régimen General de Regalías

b. Componentes del Sistema Presupuestal de Regalías

c. Principios del Sistema Presupuestal de Regalías

2. Plan de recursos del Sistema General de Regalías

3. Banco de programas y proyectos de inversión del Sistema General de Regalías

4. Elementos del presupuesto del Sistema General de Regalías

a. Presupuesto bianual de ingresos del Sistema General de Regalías

b. Presupuesto bianual de gastos del Sistema General de Regalías

c. Apropiaciones

5. Deshaciendo la tela de Penélope

- ¿Son o no deducibles los pagos de regaliás?

II. Regla fiscal y sostenibilidad fiscal

A. Marco general

B. Reglas fiscales: origen y desarrollo

C. Reglas fiscales de estabilidad y responsabilidad fiscal en Colombia

1. Ley 358 de 1997: ley de semáforos

2. Ley 610 de 2000

3. Ley 819 de 2003 y Decreto 4730 de 2005

4. Sistema General de Participaciones

D. La expedición del Acto Legislativo 03 de 2011 y la Ley 1473 de 2011

E. De la discrecionalidad a las pautas objetivas para el manejo fiscal 782 Conclusión

F. Incidente de impacto fiscal

1. Características del incidente

a. Es un espacio de interlocución entre los servidores públicos y las altas corporaciones

b. El incidente es una decisión judicial, no administrativa

c. Es una figura instrumental

d. Al tratarse de una decisión jurisdiccional, es natural que ella deba ser motivada

2. ¿Cuáles pueden ser los efectos prácticos del incidente de impacto fiscal?

3. ¿Quiénes están legitimados para presentar el incidente de impacto fiscal?

a. Consideraciones finales sobre el incidente de impacto fiscal

G. Última normativa de la regla fiscal (Ley 2155 de 2021)

1. Antecedentes

2. El límite de la deuda y el ancla

3. Mecanismos de corrección

4. Cláusula de escape

H. Breve mención a la experiencia internacional en reglas fiscales

1. Antecedentes internacionales

2. Pacto de estabilidad monetaria y crecimiento económico

3. Mecanismos institucionales y base jurídica de la regla fiscal

4. La experiencia española

5. Conclusiones finales (las tareas pendientes de la Hacienda Pública colombiana)

a. El inadecuado diseño de los subsidios

b. Inflexibilidades presupuestales

c. Los beneficios tributarios

Conclusión general

BIBLIOGRAFÍA